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Luca Brandimarte
Associato, Milano
Nella grande sostanza, nei porti italiani vi sono due tipologie di terminal: il classico operatore terminalista, autorizzato in forza di una concessione demaniale marittima ex art. 18 della Legge 84/94 e le stazioni marittime autorizzate ex art. 6 della medesima legge. Trattasi in particolare dei terminal adibiti al traffico crocieristico (anche se taluni operano contestualmente anche il traffico (dei traghetti ro-ro)24.
Ora, il terminalista privato può tendenzialmente decidere di contrarre liberamente con i propri fornitori, manutentori, e in generale con i terzi. Non è chiaro se anche le stazioni marittime siano parimenti libere di contrarre senza essere soggette alla rigida disciplina pubblicistica in materia di appalti pubblici, come qualcuno ha suggerito25.
La stazione marittima, infatti, è un soggetto particolare poiché se da un lato si configura come terminalista a tutti gli effetti, dall’altro è incaricata di svolgere un pubblico servizio. Tale circostanza consente – tra l’altro – alle Autorità di Sistema Portuale di partecipare al capitale della medesima, in quanto unica eccezione all’interno del nostro ordinamento portuale.
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21 Parere AS990, in Boll., 2012, n. 43, 71 ss.
22 Segnalazione AS988, in Boll., 2012, n. 38, 18 ss., 68.
23 Parere AS998, in Boll., 2012, n. 48, 54 ss.
24 Si fa riferimento ad una tecnica di carico di nave che non richiede l’uso di gru perché i veicoli sono automezzi che salgono
e scendono autonomamente dalla nave per mezzo di un’apposita rampa di carico.
25 Ci si riferisce al D.lgs. 163/2006 come modificato dalla L. 11 agosto 2014, n. 125 e dal D.L. 12 settembre 2014, n. 133
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“Codice degli appalti”, oggi riformato dal D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, convertito con modificazioni dalla Legge 21 giugno 2017, n. 96, che ha introdotto il “Nuovo Codice degli appalti”.
Con particolare riferimento alle stazioni marittime passeggeri, parrebbe in prima battuta che l’affidamento a terzi dei servizi ad esse connessi (ivi inclusi i cd. servizi di supporto ai passeggeri), debba avvenire mediante apposita gara pubblica, alla luce del combinato disposto tra l’art. 6 della Legge 84/94 (oggi riformata dal D.lgs. 169/2016) e il D.M. 14 novembre 1994 n. 27526, nel rispetto dei procedimenti ad evidenza pubblica.
Ecco allora che la natura giuridica di stazione marittima, non è affatto tema di poco conto per il terminalista che la gestisce e svolge i servizi ad essa correlati. Infatti, qualora si applichi la normativa prevista dal Codice degli appalti, il terminalista incorre in elevati costi di natura amministrativa dovuti all’applicazione delle regole di cui ai procedimenti di evidenza pubblica mentre, in caso di non rispetto di dette procedure, si profilerebbe la violazione dei principi generali in materia di contratti pubblici, primo tra tutti il principio della par condicio.
Alla luce di quanto sopra, risulta preziosa la sentenza del T.A.R. Liguria, Sez. II, 5 novembre 2015, n. 882,con la quale si è affermato che una società concessionaria del servizio di gestione del traffico crocieristico può appaltare a terzi i servizi complementari e sussidiari di vigilanza e sicurezza di aree ed edifici portuali senza essere soggetta alle regole di evidenza pubblica. Ciò in quanto trattasi di attività collaterale esercitata in un contesto concorrenziale che esula dall’applicazione della disciplina pubblicistica.
In particolare i giudici liguri hanno stabilito che “l’appalto per la gestione dei servizi complementarie sussidiari di vigilanza e sicurezza da svolgersi nell’ambito degli edifici e delle aree di un porto commerciale, essendo aggiudicato per scopi diversi – ancorché strumentali – dall’esercizio dell’attività relativa allo sfruttamento di un’area geografica ai fini della messa a disposizione del porto ai vettori marittimi, trattandosi di appalto relativo ad un’attività collaterale esercitata in un contesto concorrenziale, esso sfugge all’applicazione delle regole di evidenza pubblica di cui alla parte terza del codice dei contratti pubblici”.
In sostanza, il T.A.R., sulla scorta di quanto già affermato dalla precedente giurisprudenza nazionale27 e comunitaria28, ha ribadito la portata speciale della applicabilità della disciplina dei settori speciali soltanto nei casi espressamente previsti. A ciò consegue quindi una rigorosa delimitazione non soltanto dell’ambito soggettivo ma anche per quanto riguarda quello oggettivo – riferito al tipo di attività svolta in concreto dai soggetti che operano nei settori speciali indicati dal codice – senza possibilità di interpretazione estensiva.
In conclusione, sembra persistere l’obbligo per il gestore di una stazione marittima di sottostare alle regole pubblicistiche, salvo il caso in cui si tratti di attività collaterali alla propria, esercitate in un contesto concorrenziale.
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26 Si veda in particolare quanto disposto dal D.M. 11 novembre 1994, n. 275 in tema di “Indicazione dei servizi di interesse
generale nei porti da fornire a titolo oneroso all’utenza portuale” che identifica all’art. 1, lett. e) le stazioni marittime passeggeri
tra i servizi di interesse generale.
27 Si veda in questo senso T.A.R. Emilia Romagna, 28.5.2007, n. 315, T.A.R. Lazio, III-ter, 27.2.2008 nonché Cons. di Stato, V,
9.3.2015, n. 1192.
28 In questo senso la sentenza della C.G.C.E., IV, 10.4.2008, n.393/06, la quale, chiamata a dirimere la questione pregiudiziale
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se la direttiva 2004/17/CE dovesse essere interpretata nel senso che un ente aggiudicatore che svolga attività in uno dei settori speciali rientri nell’ambito della stessa anche in relazione ad un’attività collaterale esercitata in un contesto concorrenziale, ha dato risposta negativa. Nello specifico, le Corte Ue ha affermato che la natura speciale della Direttiva 2004/17/CE ne esige un’interpretazione restrittiva, in quanto circoscritta a specifici settori di attività.
